Opinie

Partycypacja na niby? Dziesięć lat budżetów obywatelskich w Polsce

wPunkt
Partycypacja na niby? Dziesięć lat budżetów obywatelskich w Polsce

Obecny model budżetów obywatelskich jest pułapką zastawioną na aktywność obywateli.

fot BO Warszawa/ fb

To, co wyrosło z rewolucyjnej wręcz idei, mającej ożywić demokrację przez znaczne ograniczenie władzy establishmentu politycznego na rzecz zwykłych ludzi, stało się dziś jednym ze standardowych rozwiązań ustrojowych. Z pierwotnej koncepcji niewiele się ostało. Budżety obywatelskie funkcjonują dziś w formie, która mieszkańcom miast nie daje realnej szansy kształtowania ich wspólnoty.

Przyzwyczailiśmy się myśleć, że nasz kraj jest postawiony na głowie. Nie dziwi więc, że za wprowadzenie jednego z innowacyjnych rozwiązań ustrojowych odpowiada anarchista. Mowa o budżecie partycypacyjnym, który pojawił się w Polsce najpierw jako koncepcja promowana w środowisku anarchistycznym przez nieżyjącego już Rafała Górskiego, by ostatecznie zakorzenić się w polskim prawodawstwie w 2018 r. Rozwiązanie to obecnie nazywane jest również budżetem uczestniczącym lub obywatelskim. Szersza publiczność mogła zapoznać się z jego wzorcami dzięki książce autorstwa Górskiego pt. “Bez państwa. Demokracja uczestnicząca w działaniu”, która ukazała się w 2007 r.  Publikacja ta była często bazowym tekstem, którym inspirowały się osoby starające się wprowadzić tego typu modele sprawowania władzy w swoich gminach.

Wywrotowa idea

Budżet partycypacyjny miał być rozwiązaniem przełamującym chroniczny brak sprawczości ograniczanej nieustannie w liberalnych demokracjach do decyzji przypominających wybory konsumenckie. Przez lata byliśmy poddawani wpływom ideologii rynkowej i to portfel miał decydować jak kształtujemy swoje otoczenie i relacje. Dla większości oznaczało to relegację aktywności do sfery prywatnej, a jedną z jej konsekwencji była dewaluacja  idei obywatelskości i zaangażowania obywatelskiego. Ci, którzy nie posiadali zasobów kapitałowych, często po prostu znikali z procesów decydowania o sprawach publicznych w ogóle.

W 2010 r. siedziałem obok łóżka umierającego na raka Rafała Górskiego i grając „adwokata diabła” spierałem się o kolejne punkty tekstu, który nazywaliśmy roboczo „wzorcową uchwałą budżetu partycypacyjnego”. Moją niepisaną rolą było tak preparować paragrafy, by stworzyć gotowiec, który byłby narzędziem zmiany i wyszedł poza bańkę politycznych pasjonatów. Rafał nawet w śmiertelnej chorobie był ponadprzeciętnie uprzejmym człowiekiem, co nie ujmowało mu nieprzejednania. Był uparty zarówno w walce z chorobą jak i o projekt budżetu partycypacyjnego. Jego zaciętość wykuwała się przez lata walki o kwestie socjalne. Był wszędzie tam, gdzie toczyły się w Krakowie konflikty klasowe. Organizował protesty przeciwko podwyżce czynszów komunalnych, blokował eksmisje na bruk, zaangażowany był w tworzenie syndykalistycznego ruchu związkowego. Chciał za wszelką cenę sypać piach w koła zamachowe oligarchizacji kraju. Projekt budżetu partycypacyjnego wpisywał się w te dążenia. To nie miała być żadna kosmetyka, to miała być rewolucja. Rafał chciał zawrzeć w regułach budżetowych anarchistyczne credo.

Opieraliśmy się na rozwiązaniach, które już funkcjonowały. Pierwszym było dwumilionowe Porto Alegre w Brazylii, a następnie cały brazylijski stan Rio Grande do Sul – tam już w latach 90. zaczął działać budżet partycypacyjny, który uzyskał światowy rozgłos. ONZ-towski Habitat III uznał tego typu rozwiązania za wzorcową formę demokracji. 

Napisana przez nas preambuła brzmiała: „W trosce o rozwój społeczeństwa obywatelskiego i wdrażanie idei wspólnoty samorządowej, w nawiązaniu do najlepszych modeli zarządzania obywatelskiego, promowanych przez organy ONZ, postanawia się, że zarządzanie gminą oparte jest na zasadach demokracji bezpośredniej rozumianej jako przestrzeń decyzyjna dla wszystkich mieszkańców”. 

Z anarchistycznego na polski

„Projekt był znacznie ambitniejszy i lepszy niż to, co wkrótce zaczęto wprowadzać w polskich miastach. […] Był też metodą opowiadania o utopiach, bez których nie sposób zmieniać świata na lepsze.” – pisał o budżecie obywatelskim Tomasz Borejza w Tygodniku Przegląd. W przeciwieństwie do Ameryki Południowej, gdzie rozwiązanie to wprowadzane było pod naciskiem i kontrolą szerokich ruchów społecznych, nad Wisłą było ono promowane przez małoliczne grupy aktywistów.

Miastem, które odniosło wstępny sukces na tym polu, był Sopot, gdzie pierwszą edycję budżetu zorganizowano w 2011 r. Rok po śmierci Rafała Górskiego. Doprowadziła do tego Sopocka Inicjatywa Rozwojowa założona przez Marcina Gerwina, doktora politologii, i Maję Grabkowską, specjalistkę od geografii społecznej. Na szeroką skalę budżety zwane wciąż przez niektórych partycypacyjnymi zaczęły być implementowane po otrzymaniu zielonego światła „z góry” w ramach kampanii Platformy Obywatelskiej. Partia starała się przejąć narrację zaangażowania społecznego. Nieprzypadkowa może być więc powszechnie używana nazwa rodzajowa, a także specyficzna forma i ograniczenia organizowanych budżetów obywatelskich (BO). 

Nie chodzi o nawet niezrealizowanie anarchistycznych postulatów, takich jak np. wprowadzenie mandatu wiążącego (imperatywnego) dla delegatów obywatelskich mających zajmować się kontrolą procesu budżetowego. W Polsce budżety partycypacyjne przyjęły w zasadzie formę plebiscytów. Nigdy nie powstały fora mieszkańców, ani nie wybierano żadnych delegatów. Cykl BO przypomina raczej miks procesu grantowego i kampanii wyborczej Procedury budżetów partycypacyjnych nie regulowały wymogu spotkań mieszkańców, na których przedłożone projekty byłyby poddawane dyskusji  Jeśli takie spotkania się odbywały, to na wezwanie aktywistów. 

W dzisiejszej praktyce wygląda to tak, że poszczególne osoby piszą projekty w zaciszu domowym, aplikują do Urzędu Miejskiego, przed głosowaniem same organizują akcje nagłaśniające własne pomysły. Wymaga to zatem zasobów kompetencji, umiejętności oraz ostatecznie funduszy niedostępnych dla większości społeczeństwa. Inga Hajdarowicz, socjolożka, która badała między innymi budżet partycypacyjny kolumbijskiego Medellin zwraca uwagę na znaczącą różnicę między rozwiązaniami wprowadzanymi na obu kontynentach. Podczas gdy w Ameryce Południowej na czoło wybijają się hasła sprawiedliwości społecznej i zwalczanie nierówności, wspierane często przez masowe oddolne ruchy, w Europie chodzi o „aktywizację mieszkańców” oraz usprawnienie działalności administracji publicznej. 

Z propagowanych przez Rafała Górskiego rozwiązań w Polsce przyjęła się forma głosowania preferencyjnego. To była wówczas całkowita nowinka społeczna, z którą wcześniej nie stykaliśmy się w codziennej praktyce demokratycznej.

Budżety pod lupą NIK

Do tej pory budżety obywatelskie wprowadzane były w życie na zasadzie przychylnej interpretacji istniejącego prawa, jako umowa między partnerami społecznymi a administracją publiczną i organami władzy przedstawicielskiej. Tę „przychylność” na początku trzeba było wywalczyć, jak we wspominanym Sopocie. Dopiero w 2018 r. nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym wprowadziła budżety obywatelskie do ustroju państwa. Co więcej, od razu stały się one obowiązkowe w gminach będących miastami na prawach powiatu. Ustanowiono również ich wysokość na poziomie 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu.

Rok później, w 2019 r., Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła monitoring realizacji dotychczasowych budżetów obywatelskich. Wzięła pod lupę również świeże zapisy ustawowe. Kontrolą objęto 22 urzędy gmin, a 262 przebadano za pomocą kwestionariuszy. Dodatkowo urzędnicy NIK zapytali burmistrzów i prezydentów wybranych miast z 16 województw o funkcjonowanie budżetów obywatelskich lub powodów niekorzystania z tej formy „konsultacji społecznych” (jak zostały one określone w raporcie). Ponadto dla oceny  jakości wykonania budżetów zorganizowano debatę ekspercką.

Ustawa upoważnia obecnie rady gminy do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinny spełniać projekty BO, w szczególności wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt. Przy czym nie może być ona większa niż 0,1 proc. mieszkańców terenu objętego pulą BO, w którym zgłoszony został projekt. NIK skrytykował to rozwiązanie jako zawężające liczbę potencjalnych ciekawych propozycji i zauważył, że prawdziwa weryfikacja powinna następować na etapie głosowania, a nie powstawania projektów.

W trakcie kontroli oszacowano, że wysokość kwot do rozdysponowania przez mieszkańców wahała się od niecałych 4 mln w województwie zachodniopomorskim do niemal 90 mln w województwie śląskim. Miasta na prawach powiatu przeznaczyły na BO od 0,2 proc. (Kraków) do 1,5 proc. (Sopot) budżetu. 

Stwierdzono między innymi, że w 17 miastach rundy budżetowe odbywały się zgodnie z regulacjami wewnętrznymi jednostek samorządu terytorialnego. W pięciu miastach stwierdzono nierzetelną weryfikację 42 z ponad 2600 rozpatrywanych wniosków (1,58 proc.). Z 1440 wybranych przez mieszkańców projektów w miastach objętych kontrolą przebadano 313, stwierdzając, że 266 z nich zrealizowano prawidłowo i zgodnie z założeniami (85 proc.). Nieprawidłowości dotyczyły siedmiu gmin i polegały głównie na naruszeniu przepisów prawa zamówień publicznych, dokonaniu zapłaty za niewykonane roboty, czy ewidencjonowanie wydatków niezgodnie z obowiązującą klasyfikacją. Główne potrzeby mieszkańców zaspokajane w ramach BO NIK umieszcza w trzech kategoriach: drogowe, rekreacyjne i sportowe. 

W przeważającej większości budżety obywatelskie funkcjonują w oparciu o uchwały rad miasta podjęte na podstawie przepisów dotyczących konsultacji społecznych, reszta opiera się na zarządzeniach burmistrza lub prezydenta miasta. Inicjatorami utworzenia budżetu obywatelskiego byli najczęściej prezydenci miast i burmistrzowie.  W związku z wcześniejszym brakiem przepisów definiujących funkcjonowanie budżetów obywatelskich władze gminne improwizowały swoje działania, korzystając z dostępnych narzędzi prawnych. Prawo do odwołania się od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania określono jedynie w trzech miastach (Gdańsk, Kraków, Sopot), w sześciu miastach ustanowiono formy kontroli społecznej.

W ponad połowie przebadanych miast (55 proc.) wprowadzono zasady podziału środków do rozdysponowania na pule osobno obejmujące całość gminy oraz te, dotyczące jedynie mniejszych obszarów. Obszary niekoniecznie pokrywały się z podziałem na jednostki pomocnicze gmin. W ocenie NIK jest to lepsze rozwiązanie niż przedstawione w ustawie o samorządzie gminnym z 2018 r., gdzie dopuszczono podział środków budżetowych wyłącznie na pule obejmujące całość gmin, bądź jednostki pomocnicze lub jej grupy. Zwróciła na to uwagę również grupa posłów (głównie Kukiz ’15) składając wniosek o poprawkę do ustawy o samorządzie gminnym. 

NIK skrytykował rozwiązanie wymagające podawania podczas głosowania numeru PESEL, służącego do identyfikacji miejsca zameldowania (a nie zamieszkania), co jest wykluczające np. dla cudzoziemców oraz dzieci obywateli polskich urodzonych za granicą, mimo posiadanego prawa do głosowania z powodu miejsca zamieszkania. Dotyczyło to 95 proc. skontrolowanych przypadków.

Kolejnym sprzecznym z ustawą rozwiązaniem krytykowanym przez NIK jest wprowadzanie progu wiekowego uprawniającego do głosowania. Stąd likwidacja progu wiekowego w tegorocznych edycjach (np. w Krakowie).

Z powyższych rezultatów kontrolnych wynika, że w niektórych punktach instytucja państwowa postuluje znacznie szersze uprawnienia, niż anarchistyczny projekt sprzed lat. Jest to na pewno jakąś miarą zmiany świadomości demokratycznej w Polsce. NIK jednak nazbyt entuzjastycznie ocenia, że dzięki BO „następuje proces uspołecznienia, który objawia się tym, że społeczność lokalna postrzega władze samorządowe jako bardziej otwarte, a całą politykę lokalną jako bardziej transparentną”. Ujawnia to raczej niezrozumienie dla procesów postulowanych zwykle pod pojęciem „uspołecznienie”. W naszym projekcie proponowaliśmy istotny udział obywateli w zarządzaniu instytucjami miejskimi (np. MOPS, szpitale, szkoły). NIK docenia również powiązanie BO z polityką przestrzenną i inwestycjami – dzięki czemu mieszkańcy mają uczyć się polityki finansowej gminy oraz dostrzegać ograniczenia finansów komunalnych.

W ciągu ostatnich lat zaobserwowano jednak spadek zainteresowania BO przy jednoczesnym wzroście wysokości kwot budżetowych. W latach 2016 i 2017 w BO wzięło udział 19 proc. uprawnionych, ale już w 2018 r. ta liczba spadła do 16 proc. Trudno na tej podstawie jednoznacznie stwierdzić istnienie trendu, ale  może być to przejaw rozczarowania. Mieszkańcy zaczynają rozumieć, że dzięki temu narzędziu nie doprowadzą do żadnej rozsądnej redystrybucji, a ośrodki sprawowania władzy zostają poza ich zasięgiem, podczas gdy ich wysiłki są kanalizowane w walkę o blotki.

BO musi rodzić się oddolnie

Obecny model budżetów obywatelskich jest pułapką zastawioną na aktywność obywateli. Z jednej strony są skonstruowane w ten sposób, że angażują głównie wielkomiejską klasę średnią, która używa ich do wprowadzania powierzchownych zmian, dotyczących często estetyki, czy drobnej funkcjonalności miast. Natomiast tam gdzie są barometrem bazowych, egzystencjalnych potrzeb szerszych grup mieszkańców, jak na przykład na obszarze publicznej ochrony zdrowia, rozdysponowują kwoty będące ułamkiem niewielkiej puli inwestycyjnej. Skandalicznym obrazem upadku państwowości jest, gdy skromne pieniądze z BO muszą ratować uprzednio sprywatyzowaną, komercjalizowaną i likwidowaną publiczną ochronę zdrowia. I tak np. w ramach świnoujskiego BO finansowano sprzęt dla szpitala miejskiego: aparaturę USG, wyposażenie sali na intensywnej terapii, urządzenia do pracowni RTG i na salę operacyjną czy nawet karetki pogotowia. Karetki były finansowane z BO również w innych miastach np. w Gdyni i Jaworznie. 

Obecnie więc budżet obywatelski jest używany jako zasłona dymna. Jest on realizowany w liberalno-konserwatywnej płaszczyźnie ideowej, gdzie zamiast szerokiej dyskusji nad strategią długofalowych wydatków, do której zapraszana jest cała wspólnota samorządowa, z gwarancją wysłuchania grup defaworyzowanych, dostajemy mocno rywalizacyjny model konkurencji o sztucznie uszczuplone zasoby finansowe. Zamiast demokratycznej władzy budowanej od dołu do góry dostaliśmy znów neoliberalną prywatyzację wysiłków i ryzyka, tylko w pseudo-kolektywnej wersji. Nic bowiem złego w tym, że mieszkańcy planują zakup karetki pogotowia. Jednak tylko i wyłącznie ze względu na miejsce zamieszkania dostęp do karetki powinien być gwarantowany i w ogóle nie zaprzątać głowy obywatelek i obywateli. Od tego jest Ministerstwo Zdrowia i organy państwa, których obowiązkiem powinna być planowa odpowiedź na zapotrzebowanie w ramach sektora publicznego. W tym sensie to państwo powinno pełnić w tym przypadku emancypacyjną rolę, uwalniając nas od tak podstawowych trosk egzystencjalnych. Jeśli więc to państwo nie zostanie odzyskane z rąk elit i ich ideologii mających do zaproponowania jedynie przesuwanie środków publicznych do prywatnych kieszeni, zastępujących publiczne planowanie wolnorynkową grą, to każdy budżet obywatelski, przeprowadzony choćby najbardziej rygorystycznie, w pełnej zgodzie z “dobrymi praktykami”, będzie jedynie walką o okruchy z pańskiego stołu. 

Wydaje się, że zwolennicy budżetu obywatelskiego popełniają dwa zasadnicze przeoczenia. Po pierwsze nie biorą pod uwagę zasad akumulacji w społeczeństwach kapitalistycznych. Zajmując się jedynie kwestią reguł podziału budżetów lokalnych (zależnych od wysokości budżetu centralnego), nie są w stanie przeciwstawić się generalnym tendencjom, przejawiającym się np. w prywatyzowaniu przestrzeni publicznych na rzecz agresywnego sektora deweloperskiego, budującego na potrzeby spekulacji kapitałowych. 

Po drugie pomija się „otoczenie polityczne” i procesy, które doprowadzały do instytucjonalizacji  ruchów protestu w formie budżetów partycypacyjnych. W Porto Alegre wprowadzenie budżetu uczestniczącego było możliwe dzięki wygranej lewicy z Partii Pracujących. Formacja ta realizując wyborcze obietnice wprowadziła rozwiązania partycypacyjne zabezpieczając trwanie żywych ruchów społecznych, będących w dużej mierze jej bazą polityczną, ukształtowaną jeszcze w czasach junty wojskowej. Budżet partycypacyjny był formą instytucjonalizacji mechanizmów demokratycznych, które już wcześniej funkcjonowały w sposób nieformalny.

Europejscy zwolennicy budżetów partycypacyjnych wywodzący się ze środowisk „apolitycznych” przeoczają – intencjonalnie, lub nie – dialektyczny proces powstawania mechanizmów umożliwiających ludowi sprawowanie władzy w sposób bardziej bezpośredni. Wygrywa na tym tzw. „radykalne centrum”, które używa budżetów obywatelskich jako listka figowego dla mistyfikowania procesów demokratycznych. Służy to dalszej legitymizacji ideologii „naturalnych mechanizmów rynkowych”, gdy tymczasem realne decyzje zapadają gdzie indziej. Z dzisiejszego punktu widzenia pozostaje jasne, że żadna reforma budżetów obywatelskich nie zrealizuje postulatów demokratyzacji stosunków społecznych, jeśli nie zostanie podważona logika mechanizmów kapitalistycznych na najwyższych szczeblach państwa.

Tytuł książki Górskiego: “Bez państwa” musiał miło brzmieć w uszach neoliberalnych zwolenników likwidacji służebnej roli instytucji państwowych. Państwo zwinięto do jego przedwiecznej funkcji instrumentu klasowego ucisku, pałki służącej uprzywilejowanym do trzymania całej reszty w posłuchu. Nie bez powodu na ulicach polskich miast w ostatnich miesiącach powtarzane jest hasło „Kiedy państwo mnie nie chroni, mojej siostry będę bronić”. Prawdziwym jednak zwycięstwem będzie stan poczucia bezpieczeństwa i stabilności nie wymagający żadnego pokrewieństwa, nawet ideowego. Stanie się on faktem, gdy poczujemy się chronieni, również w anonimowych, wyabstrahowanych relacjach przez sam fakt bycia obywatelkami i obywatelami. Wtedy będziemy mogli mówić o prawdziwej demokracji w działaniu i o uspołecznionym państwie.

Artykuł ukazał się pierwotnie na Pospolita.eu.

Popularne

To Top